В сегодняшнем интервью о вопросах недропользования мы предлагаем читателям точку зрения одной из крупнейших российских нефтяных компаний, «Газпром нефти».
Представитель холдинга, Рустам Романенков, выделил несколько задач для рассмотрения и рассказал о достаточно прямолинейных вариантах их решения. Впрочем, Р. Романенков рассказал далеко не обо всем, оставив возможность для обсуждения на конференции «Проблемы земельных отношений в недропользовании», где он выступит с докладом.

— В первую очередь хочу отметить, что вопросы недропользования и тесно связанные с ними вопросы землепользования – это огромный клубок проблем. Несовершенство законодательства, несогласованность различных нормативных актов, административные реформы, неповоротливость государственной системы, регулирующей вопросы развития недр – в их числе.
Одна из важных проблем на стыке недро- и землепользования – невозможность изменения границ лицензионного участка недр по лицензиям на право разведки и добычи, а также невозможность получения прав на земельный участок, примыкающий к границам лицензионного участка, когда это необходимо. В первом случае мы говорим о нецелесообразности «замораживания» границ участка недр, имея лишь вероятностную информацию о границах месторождения. Во втором случае речь идет о физических законах в деятельности недропользователя. Дело в том, что при проведении сейсморазведочных работ на лицензионных участках, когда границы участка недр относительно невелики, для изучения объекта вблизи границы в пределах площади лицензионного участка необходимо размещать пункты приема и пункты возбуждения за пределами внешних границ данного участка. В противном случае, информация будет на значительной площади участков некондиционной и недостаточно надежной, а затраты на полевые работы будут не оправданными. Как правило, ширина дополнительной территории земельного участка достигает 4 км.

Это, вроде бы, является очевидным для всех участников недропользования, включая распорядителя недр, но на практике законодательство не позволяет получить право на земельный участок за границами участка недр.
Для решения данного вопроса даже не требуется менять законодательство, поскольку его нормы и принципы не нарушаются. Нужно лишь внести изменения в постановление Правительства и один из приказов Минприроды. Этот вопрос уже прозвучал неоднократно с различных трибун, но по-прежнему не решен.

— Мы не можем в полном объеме, имея в виду географические границы, выполнить геофизические исследования участка, что логично будет именовать нерациональным использованием национального богатства – недр. Ситуация парадоксальная – наши лицензионные обязательства перед государством – предоставлять полную информацию о запасах. Распорядитель недр ставит перед недропользователями задачу по эффективной разработке участков недр и одновременно отказывается устранить самые абсурдные препятствия указанной деятельности.

— Это, безусловно, вопросы строительной деятельности в процессе разработки недр, включая вопросы незавершенного строительства. Речь идет о создании объектов обустройства месторождений, бурении скважин, создании иных объектов. Часть проблемы в данной сфере имеет исторические корни. Есть объекты, построенные на участках в 90-х годах и процесс строительства которых «пережил несколько эпох» законодательного регулирования, когда появлялись нормативные акты в сфере регистрации прав на недвижимое имущество, градостроительной деятельности. Возникли ситуации, когда строящиеся объекты начинали возводиться и оформляться по одним нормам, а сдаваться в эксплуатацию вынуждены были уже в других реалиях. К этому добавлялись извечные проблемы с оформлением прав на земельные участки. В итоге сложилась плачевная картина с немалым количеством «незавершенки».
К этому, безусловно, следует добавить имеющиеся вопросы, относящиеся непосредственно к объектам, создаваемым в процессе недропользования. Речь о линейных объектах, скважинах, особенно ликвидированных и законсервированных. Гражданское законодательство не всегда позволяет «подружить» указанные объекты с правом собственности на них в соотношении с вопросами землепользования.

— Очень серьезно! Оформление земельных участков идет полгода и более, а в идеале все должно исчисляться неделями, а то и днями. Бумаги очень долго проходят различные инстанции, как на местном, так и на федеральном уровнях. Сами знаете, как у нас работают чиновники, о рациональном использовании времени никто не задумывается. Да, у них имеются свои нерешенные проблемы, но и резервов, вне всякого сомнения, достаточно. Полагаю, что эти резервы видятся на различных уровнях, но воз и ныне там.

Беда еще и в том, что нарушаются и регламентные сроки тоже. Но, скажем, об административной ответственности чиновников за нарушение указанных сроков речь никто не ведет.
Что мы имеем в итоге? С одной стороны, есть регламенты и сроки на оформление земли, предписанные законом, с другой – мы вынуждены их постоянно нарушать. Пока идет волокита по оформлению землеотводов, проходят положенные сроки, и «Росприроднадзор» уже идет к нам с претензиями: «Вы еще не начали бурить, вы нарушаете лицензионные соглашения»! Соответственно, накладываются штрафы. В результате камень всегда бывает брошенным только в один огород, понятно чей.

— Преимущественно, в данной сфере все происходит мирно. Даже если исторически получается, что компании работают на смежных площадях, как правило, недропользователи договариваются с использованием инструментов гражданско-правового регулирования. Другой вопрос, несколько это бывает удобно и указанные инструменты являются адекватными. В любом случае, мирное сосуществование в данной сфере, в преимущественном большинстве случаев, подчеркиваю, обязано не существующему нормативному регулированию, а особенностям взаимоотношений ведущих игроков в секторе недропользования.

— Пожалуй, в 2009 году немалое количество вопросов нормативного регулирования прозвучало из уст нефтяных компаний. Активно используются площадки РСПП, парламентские слушания, совместные рабочие группы и иные коллегиальные органы. Руководство страны ставит задачи выявления и устранения административных барьеров в деятельности недропользователей. К тому же появилось четкое понимание, что компаниям надо выступать единым фронтом. Проблемы становятся особенно очевидными и требующими срочного государственного вмешательства, когда о них заявляют государственные компании. Но, не смотря на указанные положительные тенденции, становится очевидно, что процесс не будет простым и скорым.

Имея большого и серьезного «папу» в лице «Газпрома», наша компания согласовывает с ним выработанные позиции по тем или иным вопросам нормативного регулирования. Иногда проблемы оказываются общими для обеих компаний, иногда имеют строго нефтяную специфику. В вопросах решения тех и других «Газпром» поддерживает нас, что, безусловно, важно.
Конкретные предложения, касающиеся нормативного регулирования, многочисленны и могут носить как общий характер, скажем, применительно к пересмотру концепции комплексного нормативного регулирования отношений недропользования и пересмотра Закона «О недрах», так и затрагивать очень узкие частные вопросы, как в случае с необходимостью изменений в отдельные подзаконные акты для решения вопросов землепользования за границами лицензионных участков недр. Кроме того, пора начать смелее использовать отдельные имеющиеся институты, например, сервитуты. Я думаю, мы более подробно рассмотрим имеющиеся предложения на конференции.
Но главное направление для дискуссии, с точки зрения компаний, разрабатывающих недра, касается возможности и необходимости придания «привилегированного» статуса недропользованию как сфере деятельности с возможностью адаптации или упрощения процедур, включая вопросы земле- и лесопользования.

Одно из предложений, которое было высказано, касается оформления незавершенного строительства и может показаться неоправданно дерзким, но на его фоне наиболее очевидной представляется необходимость более внимательно относиться к вопросам нормативного регулирования. Речь идет о возможности применения «дачной амнистии» к объектам недропользования, застрявшим в статусе незавершенки.

— Формально, все согласны с тем, что совершенствование законодательства срочно необходимо, с самых высоких трибун говорят об этом сегодня. Это подтверждается и встречающимся на практике «опережающими» изменениями закона еще до его принятия. Бывало такое и в недавней практике изменения Закона «О недрах». Выходит, что актуальность очевидна для всех, но реальные реформы тормозятся.
Часто участники дискуссий вооружаются традиционными аргументами из серии: а что с возможными злоупотреблениями? Кроме того, приходится слышать: вы и так «белая кость», какие могут быть еще послабления?
Но задержки в решении вопросов недропользования – это вопрос национальной безопасности, поддержания производства сырья на уровне, необходимом стране для развития.
Везде уже сказано и все же подчеркну: «легкой», во всех смыслах, нефти в России не остается. С тем, что есть, приходится повозиться. Восточная Сибирь и шельф пока еще оставляют немало вопросов!
В конечном счете, есть основания говорить сегодня о таких глобальных вещах, как новый Закон о недрах и серьезные изменения в ключевые нормативные акты, включая Земельный и Лесной кодексы, которые учтут все реалии нефтянки. У нас есть предложения по отдельным направлениям.

Сегодня мы готовы вести диалог на различных площадках и различных уровнях, готовы использовать имеющийся у нас опыт на благо решения обозначенных проблем законодательного регулирования, способствуя понимаю очевидности обнаруженных решений, а также осознанию адекватности предлагаемых механизмов. Указанный диалог, тем более на широких публичных мероприятиях, безусловно, очень полезен. Его эффективность в немалой степени определяется участием государства, занимающего активную позицию, готового поддержать разумные инициативы. Надеюсь, что на предстоящей конференции сможем увидеть представителей государственных органов, воплощающих указанную позицию.